Nemzetiségi Ombudsmanhelyettes Titkársága

Egy civil szervezet amiatt kérte az Alapvető Jogok Biztosának eljárását, mert egy Borsod-Abaúj-Zemplén megyei településen aránytalanul nagy számban indultak szabálysértési eljárások igazolatlan iskolai hiányzások miatt. Ez a gyakorlat a szervezet szerint leginkább a sokgyermekes, mélyszegénységben élő, többségében roma származású családokat sújtotta, akiknek a pénzbírság teljesítése gyakran komoly nehézséget okozott, a meg nem fizetett pénzbírság elzárásra való átváltoztatása pedig a gyermekeik gondozását, ellátását is veszélyeztette. Az általános panasz mellett, ahhoz kapcsolódóan a beadványozó egy több gyermekes család ügyében is vizsgálatot kért, a tízgyermekes édesanyával szemben a vizsgált időszakban ugyanis 17 alkalommal indult szabálysértési eljárás.

Az átfogó, rendszerszintű problémákat is felvető ügyben a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó biztoshelyettes indított vizsgálatot. A biztoshelyettes az egyedi ügy vizsgálata során az igazolatlan iskolai hiányzások miatt kezdeményezett nagyszámú szabálysértési eljárás hátterét és következményeit is igyekezett feltárni. Azt is vizsgálta, hogy a tankötelezettség teljesítésével kapcsolatos szülői mulasztásokra reagáló komplex szabálysértési, illetve gyermekvédelmi szankciórendszer mennyiben alkalmazható eredményesen, és mennyiben segíti elő az iskolai tanulmányok sikeres befejezését, illetve az iskola korai elhagyásának, azaz az iskolai lemorzsolódásnak a megakadályozását.

Az állásfoglalásban bemutatott konkrét ügy tapasztalatait is felhasználva a biztoshelyettes a súlyos hátrányokkal küszködő, periférikus helyzetű térségek főként roma nemzetiségű gyermekeket érintő speciális iskoláztatási problémáira általában is rámutatott. A feltárt problémák és hiányosságok alapján kiemelt célként határozta meg olyan kutatások, vizsgálatok kezdeményezését, szakmai párbeszéd elindítását, amelyek együtt lehetővé tennék e bonyolult témakör rendszerszintű áttekintését és elemzését.

A nemzetiségi biztoshelyettes az eljárása során a 2018. március 1. és 2020. március 1. közötti időszakot tekintette át. A beadvány által jelzett helyzet és a kapcsolódó problémakör lehető legteljesebb körű megismerése, feltárása érdekében megkereste az érintett Körzeti Általános Iskola és az illetékes Családsegítő és Gyermekjóléti Szolgálat intézményvezetőit, a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Kormányhivatal illetékes Járási Hivatalának vezetőjét, az érintett Tankerületi Központ igazgatóját pedig vizsgálat lefolytatására kérte fel.

A biztoshelyettes állásfoglalásában rámutatott arra, hogy az érintett falu Magyarország leghátrányosabb helyzetű települései közé tartozik, ahol nagyszámban élnek roma nemzetiségű lakosok, és az Általános Iskola székhelyén, illetve az érintett Tagiskolában szinte kizárólag roma nemzetiségű gyermekek tanulnak. A nemzetiségi biztoshelyettes megállapította, hogy az Általános Iskola valamennyi feladatellátási helyén szegregált körülmények között tanulnak a gyermekek, így az elkülönítés mellett itt is fennállhatnak azok a nevelési-oktatási problémák, amelyek a minőségi oktatás hiányát eredményezhetik. A szakmai követelményeknél alacsonyabb színvonalú oktatás gyakran jellemzi – a pedagógusok legjobb szándéka és igyekezete ellenére is – a spontán szelekció eredményeként kialakult, többségében roma nemzetiségű gyermekeket nevelő-oktató általános iskolákat. Tekintettel azonban arra, hogy a biztoshelyettes a nevelés-oktatás minőségét jelen elvi állásfoglalás keretében célzottan nem vizsgálta, így csak példálódzó jelleggel sorolta fel azokat a problémákat, körülményeket, amelyek a feladatellátási helyeken folyó nevelési-oktatási munkát, annak eredményességét nehezítik. 

A konkrét ügy tekintetében a biztoshelyettes az érintett édesanyával szemben indított szabálysértési eljárásokkal kapcsolatban mulasztást észlelt. A szabálysértési hatóság 2018 júliusától tudomással bírt arról, hogy az elkövető – az adott időszakban – egyedül nevelte 9 kiskorú gyermekét, akik közül többen nyilvánvalóan – éppen a hatóság által lefolytatott szabálysértési eljárások adatai által is bizonyítottan – 14 év alatti kiskorúak voltak. A hatóság ugyanakkor nem rendelt el ezen körülmény (ti. az egyedülállóság, mint az elzárás végrehajtását kizáró törvényi ok) tisztázására irányuló bizonyítási eljárást, hanem kezdeményezte a meg nem fizetett pénzbírság elzárásra való átváltoztatását. Az elzárás végrehajtását kizáró személyi körülmények tisztázását csak 2020 februárjában – az édesanya terhességének, illetve szülésének vitathatatlan tényére tekintettel – kezdeményezte a hatóság. 

A konkrét ügy vizsgálata mellett az is kiderült, hogy a településen élő roma nemzetiségű szülőkkel szemben a vizsgált időszakban a Járási Hivatalnál 224 esetben indult szabálysértési eljárás a tankötelezettség megszegése szabálysértés elkövetése miatt. A járás többi 44 településén a vizsgált időszakban összesen 437 szabálysértési eljárást kezdeményeztek az óvodai nevelésben való részvételi kötelezettség és a tankötelezettség megszegése szabálysértés elkövetése miatt. A rendelkezésre álló információk, adatok nem szolgáltak elegendő magyarázattal arra, hogy a szabálysértési eljárások majdnem fele miért a vizsgált településen indult.  

A biztoshelyettes álláspontja szerint az igazolatlan iskolai mulasztás kérdésköre, a probléma kezelése és következményei tekintetében jóval túlmutat az iskolai hiányzás témáján. Az igazolatlan mulasztás azoknak a gyermekeknek a körében a legmagasabb, akiknek a családjai szociálisan nehéz helyzetben vannak, akik számára a mélyszegénységből és a munkanélküliségből az egyetlen kivezető út épp az lehetne, ha tanulmányaikat befejezve továbbtanulnának vagy szakképzettséget szereznének. A rendelkezésre álló információk tehát egyértelműen azt jelzik, hogy az igazolatlan hiányzásokhoz kapcsolódó büntető szankciók problémája nagyobb arányban érinti a hátrányos helyzetű, köztük roma családokat.

Az elvi állásfoglalás rámutat arra is, hogy a rossz szociális hátterű családoknál a tankötelezettség teljesítése érdekében, az igazolatlan hiányzás esetén alkalmazandó szankciórendszer, kiemelten a családi pótlék szüneteltetése, a szabálysértési bírság kifizetése, valamint a szülők közfoglalkoztatásból való kizárása súlyos anyagi problémákat okoz. A szabályozás sajátos ellentmondása, hogy a gyermekek legjobb érdekének érvényesítése céljából kezdeményezett intézkedések épp a gyermekek biztonságos, egészséges testi és lelki fejlődését akadályozhatják. Az iskolai hiányzásokat büntető szankciókkal kezelni kívánó szabályozás a gyermekek jogait biztosítani hivatott támogatást is megvonja a szülőktől, ezáltal is veszélyeztetve a gyermeki jogok érvényesülését.

A biztoshelyettes állásfoglalásában arra a konkrét panaszügy tanulságai által is megerősített általános megállapításra jutott, hogy, az iskolai hiányzások kezelésével kapcsolatos jogszabályi környezet – bár mindenkire kötelező előírásokat és szankciókat fogalmaz meg –, arányaiban mégis egy jól körülírható társadalmi csoportot érint különösen hátrányosan. A társadalom azon mélyszegénységben élő, általában sokgyermekes, minden szempontból deprivált családjai a leginkább érintettek, amelyek között felülreprezentáltak a roma nemzetiséghez tartozók. Elkerülhetetlenül felmerül a kérdés, hogy ha a rendelkezésre álló mutatók szerint a büntető intézkedések összességében nem képesek hatékonyan reagálni az iskolai hiányzások problémájára, azokat hathatósan nem csökkentik, a kitűzött célt nem szolgálják, akkor annak kitartó alkalmazása nem vezet-e a roma és halmozottan hátrányos helyzetű társadalmi csoportok közvetett diszkriminációjához. A szegregált, hátrányos helyzetű térségekben található iskolák egyik legnagyobb kihívása az iskolai tanulmányok sikeres befejezésének elősegítése, az iskolai lemorzsolódás megakadályozása. 

Az iskolai hiányzás, mint a kiváltó okok egyike és az iskolai lemorzsolódás közötti összefüggés nyilvánvalónak tűnik. A konkrét esetet és a kapcsolódó kutatási adatokat áttekintve azonban az derült ki, hogy a tankötelezettség teljesítését biztosítani kívánó, büntető jellegű szankciókon alapuló rendszer hatékonysága nem váltja be a vélt jogalkotói szándékot, alkalmazása nem eléggé eredményes az iskolai lemorzsolódás megakadályozása szempontjából, az iskolai hiányzások visszaszorítása ellenére a hátrányos helyzetű térségekben a roma nemzetiségű gyermekek körében továbbra is nagyon magas a korai iskolaelhagyók száma. Bár 2012 és 2018 között a jelenlegi szabályozás eredményeként Magyarországon kevesebb, mint a felére, 7014-re – csökkent az 50 tanórát meghaladó igazolatlan hiányzásokkal érintett tanköteles korú gyermekek száma, ugyanebben az időszakban azonban az iskolai lemorzsolódás mértékének mutatói emelkedést mutattak. A romák és nem romák közti óriási különbségek pedig változatlanok maradtak, a KSH adatai szerint még 2018-ban is több, mint hétszeres eséllyel fejezte be végzettség nélkül a tanulmányait egy 18-24 éves roma (68,4 %), mint egy nem roma tanuló (9,3 %). Ami a beadványban szereplő konkrét ügyet illeti, ott mind az öt gyermek évismétlővé vált.

Az ügyben feltárt konkrét és rendszerszintű visszásságok alapján a nemzetiségi biztoshelyettes számos javaslatot fogalmazott meg helyi, és országos szinten egyaránt. A biztoshelyettes felkérte az illetékes Tankerületi Központ vezetőjét, hogy indítson vizsgálatot, illetve kutatást az Oktatási Hivatallal együttműködve – minden területileg érintett hatóság, intézmény bevonásával – arra vonatkozóan, hogy az elmúlt öt évben az érintett település tanulóinak magas igazolatlan iskolai hiányzásának mi az oka és háttere, és hogy járási szinten az elmúlt években miért ezen a településen indult a legtöbb szabálysértési eljárás a roma nemzetiségű szülőkkel szemben. A kutatás keretében azt is kérte, hogy térjenek ki többek között az érintett általános iskola tanulóinak elmúlt öt évben elért tanulmányi eredményei, az évismétlések, az iskolai lemorzsolódások, valamint az igazolatlan mulasztások és más, az iskolai tanulmányok sikeres befejezése szempontjából releváns tényezők adatainak összevetésére és az iskola sajátos körülményeinek, eddigi erőfeszítéseinek elemzésére is. A feltárt okokra is figyelemmel, javasolta továbbá olyan intézkedéscsomag kidolgozását, amelyek az érintett szülőket, családokat, valamint a tanulókat – a köznevelési és gyermekvédelmi intézményrendszer keretében – pozitív jellegű, korszerű, tanulóközpontú nevelési-oktatási eszközökkel és az iskolai sikerességet támogató együttműködésekkel ösztönözné a tankötelezettség teljesítése és az iskolai lemorzsolódás megakadályozása érdekében.

A biztoshelyettes állásfoglalásában megfontolásra javasolta azt is, hogy a büntető jellegű szankciók alkalmazása előtt először az alapellátás keretében folyó hatékonyabb, hosszabb időtartamú családgondozásra, majd, ha ez eredménytelen, akkor védelembe vételre kerüljön sor. Amennyiben az alapellátás keretében folyó hatósági jellegű gyermekvédelmi intézkedés sem vezetne eredményre, a gyámhatóság jelzése alapján csak ezt követően lehessen alkalmazni azokat a szankciókat, amelyek célja a tankötelezettség teljesítésének kikényszerítése. Így több esély maradna arra, hogy a szankcionáló intézkedések bevezetéséig a hátrányos helyzetű családokban az igazolatlan iskolai hiányzások okaként felmerült körülmények kezelhetők, megváltoztathatók legyenek, amihez természetesen elengedhetetlenül szükséges a családgondozó gyakori személyes jelenléte és egy következetes, átgondolt segítő folyamat kialakítása, illetve az egyéni-gondozási terv családra és személyre szabott kidolgozása. 

A biztoshelyettes álláspontja szerint a tankötelezettség teljesítésével kapcsolatos intézkedéseket, kiemelten a büntető jellegű szankciórendszer évtizedes tapasztalatait is elengedhetetlenül szükséges áttekinteni és elemezni, kiemelt figyelemmel a lemaradó, depresszív térségekben élő hátrányos helyzetű, roma nemzetiségű gyermekek jogaira és érdekeire. 

Átgondolásra érdemesnek tartja a biztoshelyettes a tankötelezettség biztosításával összefüggő szabálysértések esetében a szabálysértési tényállás megvalósulásához szükséges, valamint a családi pótlék szüneteltetését eredményező igazolatlan mulasztás mértékének (óraszámának) megnövelését. A támogató, segítő intézkedések egyidejű erősítése, kiterjesztése mellett a közfoglalkoztatásból való kizárás, mint szankció alkalmazását pedig megszüntetni javasolja. Mindezek alapján a biztoshelyettes szükségesnek tartja a kapcsolódó jogszabályok módosításának kezdeményezését is. A felvetett javaslatokkal összefüggésben a nemzetiségi biztoshelyettes az Emberi Erőforrások Minisztériuma köznevelésért felelős államtitkárát kereste meg.

Az elvi állásfoglalás teljes szövege itt olvasható.